（樊蕓）
上海富申評(píng)估咨詢集團(tuán)董事長(zhǎng) 樊 蕓
破除體制機(jī)制障礙 拓展城市更新與估價(jià)服務(wù)新領(lǐng)域
城市更新是城市發(fā)展的永恒主題，也是房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)始終關(guān)注的問(wèn)題。2024年2月，我擔(dān)任了上海市城市更新專家委員會(huì)副主任，頓時(shí)一種責(zé)任感、使命感油然而生。
一、積極修法立法、建言獻(xiàn)策，推動(dòng)中央事權(quán)改革，為城市更新探索鋪路
城市更新一頭連著民生，一頭連著發(fā)展。春節(jié)前我已緊鑼密鼓的開(kāi)展了三次調(diào)研，探索當(dāng)前城市更新與文物保護(hù)工作存在的難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題。
2024年全國(guó)兩會(huì)上，我提出了《關(guān)于文物保護(hù)與城市更新有機(jī)發(fā)展的建議》、《關(guān)于涉及文物保護(hù)點(diǎn)相關(guān)項(xiàng)目推進(jìn)優(yōu)化建議》、《關(guān)于在城市更新中有機(jī)保護(hù)文物融合發(fā)展的建議》三個(gè)建議，已引起中央部委的高度重視，受到領(lǐng)導(dǎo)的肯定，其中兩個(gè)《建議》上了學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)。
（一）關(guān)于涉及文物保護(hù)點(diǎn)相關(guān)項(xiàng)目推進(jìn)優(yōu)化
2024年，正值國(guó)家文物保護(hù)法修訂和第四次全國(guó)文物普查，根據(jù)《第四次全國(guó)文物普查總體方案》中相關(guān)規(guī)定，涉及不可移動(dòng)文物相關(guān)項(xiàng)目可能全面延緩甚至?xí)和?，如我們調(diào)研的虹口區(qū)59街坊“東大名路倉(cāng)庫(kù)遺址”突然被一紙方案暫停。據(jù)了解，這是一家央企改制企業(yè)，地面已經(jīng)拆平，由于疫情耽誤了幾年，正準(zhǔn)備開(kāi)工，又要等上三年，就因?yàn)橐粋€(gè)價(jià)值不高的文物保護(hù)點(diǎn)，早已成為廢棄的職工宿舍，幾經(jīng)翻修歷史風(fēng)貌已蕩然無(wú)存。企業(yè)承擔(dān)著幾十億的銀行貸款，“每天不計(jì)其數(shù)的利息往黃浦江里倒，企業(yè)心急如焚”。據(jù)調(diào)研，上海虹口區(qū)有文物保護(hù)點(diǎn)400多個(gè)，黃埔區(qū)有文物保護(hù)點(diǎn)500多個(gè)。第三次文物普查時(shí)，一些居委會(huì)工作人員將所聽(tīng)所聞都記錄在筆記本上，后面由于時(shí)間倉(cāng)促，未經(jīng)核實(shí)，一網(wǎng)打盡都成了文物保護(hù)點(diǎn)。為此我建議，一是不能隨意一紙通知就讓項(xiàng)目停下來(lái)，營(yíng)商環(huán)境需要共同維護(hù)。二是對(duì)于已經(jīng)處于建設(shè)流程中的文物項(xiàng)目避免一刀切，建議一事一議，保證合法合規(guī)的項(xiàng)目正常開(kāi)展。三是對(duì)涉及文物保護(hù)的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，提高審批效率，縮短審批周期。
（二）關(guān)于城市更新的融資政策
上海城中村改造融資模式主要是引進(jìn)市場(chǎng)主體，央企和外資，政府托底，征收完成后，將凈地供應(yīng)給項(xiàng)目實(shí)施主體，強(qiáng)化資金的封閉管理，?？顚Ｓ?，符合中央政策，能夠防范隱形債務(wù)。但2023年，新的融資配套政策出臺(tái)后，原來(lái)已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目和新增項(xiàng)目全部停止。
據(jù)悉，在兩會(huì)前一周，上海市主要領(lǐng)導(dǎo)已赴北京和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了溝通。我的建議是，希望相關(guān)部門(mén)繼續(xù)支持上海沿用城市更新的融資政策。
（三）關(guān)于嚴(yán)格甄別文物，精準(zhǔn)保護(hù)文物的問(wèn)題
一些文物保護(hù)點(diǎn)，無(wú)論該建筑是否真正具有保護(hù)價(jià)值，由于《文物保護(hù)法》沒(méi)有明確文物保護(hù)點(diǎn)的相關(guān)規(guī)定和內(nèi)容，連霍山公園公共廁所也不能動(dòng)，因?yàn)榛羯焦珗@是文物保護(hù)點(diǎn)，雖然這個(gè)廁所是后建的。
《文物保護(hù)法》規(guī)定“對(duì)項(xiàng)目中存在的不可移動(dòng)文物保護(hù)，要求原址保護(hù)，不得為建設(shè)工程讓路”，由此造成很多城市更新項(xiàng)目工作就此擱淺。因此建議，一是要在對(duì)文物保護(hù)價(jià)值進(jìn)行充分認(rèn)定的基礎(chǔ)上，對(duì)文物進(jìn)行分等定級(jí)的“精準(zhǔn)保護(hù)”，二是保護(hù)資源不能濫用。加強(qiáng)對(duì)文物的甄別和核實(shí)。對(duì)于級(jí)別較低的文物保護(hù)點(diǎn)，需進(jìn)一步明確保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)要求和保護(hù)方式，否則沒(méi)有價(jià)值的過(guò)度保護(hù)，也是一種財(cái)政資金浪費(fèi)。三是建議妥善處理保護(hù)和利用的關(guān)系，開(kāi)展文物保護(hù)利用研究，在確保文物安全的前提下，希望此次文物保護(hù)法修改，增加文物保護(hù)的平移，需經(jīng)嚴(yán)格的批準(zhǔn)，報(bào)文旅部，一事一議審批。上海的文物平移是完全有技術(shù)支撐的，2001年6月就對(duì)中共地下組織愚園路劉長(zhǎng)勝故居進(jìn)行平移；2003年，上海對(duì)上海音樂(lè)廳進(jìn)行平移；近年來(lái)上海對(duì)張園東區(qū)進(jìn)行了整體式邁步式平移，很有技術(shù)含量。平移后修復(fù)的故居多向社會(huì)開(kāi)放，推動(dòng)城市更新與文物保護(hù)的有機(jī)發(fā)展。
（四）兩會(huì)后繼續(xù)深入調(diào)研，持續(xù)跟進(jìn)
2024年4月3日，我受邀參加了上海市文旅局、上海市建委三方與代表溝通會(huì)，受文旅部委托，就上海城市更新與文物保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行面對(duì)面溝通，市住建委陪同見(jiàn)證。雙方各抒己見(jiàn)，有時(shí)觀點(diǎn)交鋒激烈。雖然承受較大的壓力，也決不妥協(xié)。我面對(duì)質(zhì)疑，坦誠(chéng)回應(yīng)，做到“心底無(wú)私天地寬”。
2024年5月15日，受全國(guó)人大常委會(huì)法工委邀請(qǐng)，出席全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《文物保護(hù)法修訂草案》立法調(diào)研，提出明確文物保護(hù)點(diǎn)的保護(hù)級(jí)別、精準(zhǔn)核實(shí)、加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、對(duì)已開(kāi)工的建設(shè)工程遇到文物保護(hù)項(xiàng)目擱淺，予以補(bǔ)償?shù)慕ㄗh。
2024年6月，受邀參加上海市規(guī)資局——2024年度更新單元規(guī)劃實(shí)施報(bào)告專家評(píng)審會(huì)。
2024年7月，國(guó)家金融監(jiān)管總局大銀行監(jiān)管司負(fù)責(zé)人，專程邀我視頻會(huì)議，就上海的城中村改造，明確表示支持上海融資模式。
近日前往上海市某國(guó)資集團(tuán)調(diào)研，由于融資政策導(dǎo)致現(xiàn)金流不足，城市更新項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行后續(xù)開(kāi)發(fā)，但就目前來(lái)看，存量融資項(xiàng)目上取得了進(jìn)展，對(duì)新增項(xiàng)目，還沒(méi)有徹底解決；同時(shí)，承接的城市更新項(xiàng)目受制于風(fēng)貌文物保護(hù)的影響，項(xiàng)目進(jìn)程難以推進(jìn)。
二、參與城市更新，房地產(chǎn)評(píng)估面臨的問(wèn)題
據(jù)調(diào)研，城市更新能帶動(dòng)五十到六十個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這個(gè)蛋糕到底有多大？2024年，我參加評(píng)審的《2024年度更新單元規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目》就有77個(gè)，土地面積約為15027.36公頃，合計(jì)1.5億平米，如果僅按照每平米10元收費(fèi)計(jì)算，則為15億元。這個(gè)蛋糕很大，但實(shí)際操作中，房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)參與新形勢(shì)下的城市更新，無(wú)從下手、困難重重。
究其原因：
（一）政府主管部門(mén)觀念有待調(diào)整
據(jù)調(diào)研，僅2023年底已批準(zhǔn)啟動(dòng)72個(gè)城中村改造項(xiàng)目，但城市更新項(xiàng)目承擔(dān)主體多為國(guó)資企業(yè)及其下屬建筑設(shè)計(jì)院、事業(yè)單位等主體，第三方房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)能夠參與其中的卻寥寥無(wú)幾。據(jù)悉，政府主管部門(mén)想借城市更新，三師聯(lián)動(dòng)，解決事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)不足，這種觀念有待調(diào)整。
（二）政府主管部門(mén)間協(xié)同機(jī)制有待加強(qiáng)
城市更新需要多層級(jí)、多部門(mén)協(xié)調(diào)配合，然而當(dāng)前，有些舉措大多局限于本系統(tǒng)、本部門(mén)，規(guī)劃、住建、房地等部門(mén)分別從各自視角開(kāi)展工作，部門(mén)與部門(mén)之間缺乏聯(lián)動(dòng)，政府主管部門(mén)之間，協(xié)同意識(shí)不足、協(xié)同機(jī)制不完善，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)城市更新第三方服務(wù)、三師聯(lián)動(dòng)的實(shí)質(zhì)啟動(dòng)和可持續(xù)性，資源整合效果不佳，難以形成系統(tǒng)合力。例如首屆“上海城市更新優(yōu)秀實(shí)踐案例”評(píng)選活動(dòng)，現(xiàn)在初評(píng)結(jié)果39個(gè)案例已經(jīng)公示，由規(guī)資局及其下屬單位開(kāi)展，其中主辦和承辦單位看不到同屬上海市城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任單位的住建委、成員單位房管局的參與，評(píng)選缺乏法定權(quán)威。
（三）有的政府主管部門(mén)的主動(dòng)性不夠
當(dāng)下，部分政府主管部門(mén)僅關(guān)心自己管理的開(kāi)發(fā)、更新項(xiàng)目政績(jī)，城市更新引入第三方服務(wù)，作為主管部門(mén)，主動(dòng)性不足，推動(dòng)力不夠，“三師聯(lián)創(chuàng)”制度也難以貫徹落實(shí)。長(zhǎng)此以往，房地產(chǎn)評(píng)估為城市更新服務(wù)工作推進(jìn)緩慢。
（四）政策僅僅停留在口號(hào)
就目前情況看，房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)在城市更新產(chǎn)業(yè)鏈中不占優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地部門(mén)領(lǐng)銜優(yōu)勢(shì)明顯，一旦項(xiàng)目立項(xiàng)，業(yè)務(wù)早就被規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)搶走；值得注意的是，規(guī)劃咨詢業(yè)務(wù)成為城市更新項(xiàng)目總包單位，房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)未能參與其中，而與此同時(shí)，城市更新規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)動(dòng)輒收費(fèi)三、四百萬(wàn)元，甚至上千萬(wàn)元，影響公平競(jìng)爭(zhēng)，真是幾家歡喜幾家憂！給房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)帶來(lái)了較大的緊迫感和壓力，這種局面亟待改進(jìn)。
三、建議
（一）政府主管部門(mén)進(jìn)一步調(diào)整理念，明確城市更新必須有第三方的市場(chǎng)主體參與，才能做大做強(qiáng)市場(chǎng)
亟需轉(zhuǎn)變思想觀念，以市場(chǎng)化發(fā)展理念切實(shí)將第三方房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)納入城市更新項(xiàng)目中來(lái)。鼓勵(lì)更多的市場(chǎng)主體參與城市更新服務(wù)，不僅僅是事業(yè)單位、規(guī)劃設(shè)計(jì)院所、行業(yè)聯(lián)盟、社會(huì)組織、高校、研究所，也要讓房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)參與到城市更新工作中，在市場(chǎng)化運(yùn)作趨勢(shì)下，讓“三師聯(lián)創(chuàng)”制度發(fā)揮其綜合優(yōu)勢(shì)，努力打造城市更新服務(wù)樣板，構(gòu)建多層次、豐富的第三方機(jī)構(gòu)參與的市場(chǎng)服務(wù)體系，做大做強(qiáng)市場(chǎng)。
（二）加強(qiáng)協(xié)同機(jī)制，形成聚焦城市更新的合力
相關(guān)政府部門(mén)間要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)左右協(xié)同，凝聚城市更新工作合力。要讓房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)更多參與到城市更新工作全生命周期，如前期調(diào)研、成本測(cè)算、可行性研究，尤其是把握產(chǎn)權(quán)排摸、項(xiàng)目入庫(kù)階段的代理等切入點(diǎn)，或搶占先機(jī)、或與相關(guān)上下游強(qiáng)化合作，進(jìn)一步拓展市場(chǎng)。
（三）政府主管部門(mén)應(yīng)釋放更多制度紅利，支持房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)參與城市更新
改革之年，要進(jìn)一步深入探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)參與的城市更新服務(wù)模式，政府應(yīng)釋放更多制度紅利。政府應(yīng)在操作層面，明確城市更新各階段流程，引入第三方房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)，明確在城市更新申報(bào)階段，房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)可以參與其中。例如二十年前的拆遷、征收項(xiàng)目和后來(lái)的司法評(píng)估業(yè)務(wù)，都是由政府、最高院明確選聘第三方房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)、資產(chǎn)評(píng)估、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)作為服務(wù)機(jī)構(gòu)，起到了很好的支持與引領(lǐng)示范效果。當(dāng)前，政府應(yīng)助力房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈條拓展，提升估價(jià)及咨詢業(yè)務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)多專業(yè)、多元化業(yè)務(wù)發(fā)展。
（四）政府部門(mén)應(yīng)將推動(dòng)中央事權(quán)改革的成果，反哺整個(gè)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)
政府部門(mén)應(yīng)該將城市更新中存在的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)一步與行業(yè)的代表、委員加強(qiáng)溝通，代表委員通過(guò)建言獻(xiàn)策、修法立法，推動(dòng)中央事權(quán)改革，在城市更新發(fā)展的同時(shí)，反哺整個(gè)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)，帶動(dòng)房地產(chǎn)估價(jià)第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展，相互促進(jìn)、共同發(fā)展，增強(qiáng)城市更新對(duì)經(jīng)濟(jì)回升和增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。
（五）房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)作為，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化調(diào)研成果，落地見(jiàn)效
面對(duì)城市更新需求，房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)組織和房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分將調(diào)研成果轉(zhuǎn)化。目前調(diào)研報(bào)告不少，但能形成改革舉措、并能夠落地的屈指可數(shù)。在實(shí)踐中不斷探索如何推進(jìn)城市更新成果轉(zhuǎn)化的有效方式，發(fā)揮房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，全面滲透拓展市場(chǎng)，推動(dòng)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)在城市更新中實(shí)現(xiàn)新一輪騰飛！
四、房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)使命與責(zé)任
在此背景下，房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)需要發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，找到專業(yè)定位、拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域、積累知識(shí)儲(chǔ)備，提升估價(jià)及咨詢業(yè)務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)多專業(yè)、多元化業(yè)務(wù)發(fā)展。根據(jù)項(xiàng)目需要，我們結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和服務(wù)特色，提煉了城市更新的主要工作內(nèi)容：1.前期調(diào)研；2.產(chǎn)權(quán)排摸；3.成本測(cè)算；4.可行性研究：城中村、古鎮(zhèn)、舊城區(qū)改造項(xiàng)目評(píng)估、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目投資評(píng)估、市場(chǎng)分析及研判、成本效益分析、投資估算與資金籌措方案、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、工程質(zhì)量安全分析、環(huán)保與節(jié)能評(píng)價(jià)；5.代理入庫(kù)；6.測(cè)算資金平衡；7.資信評(píng)估；8.土地評(píng)估：土地出讓價(jià)值評(píng)估、土地儲(chǔ)備成本評(píng)審評(píng)估、產(chǎn)業(yè)用地綜合估值評(píng)估；9.不動(dòng)產(chǎn)征收評(píng)估：房屋征收拆遷評(píng)估；10.資產(chǎn)評(píng)估：配套設(shè)施評(píng)估、殘余價(jià)值評(píng)估、租賃價(jià)值評(píng)估；11.造價(jià)咨詢；12.績(jī)效評(píng)估。
當(dāng)前，隨著我國(guó)進(jìn)入存量?jī)?yōu)化、減量發(fā)展、內(nèi)涵提升的新階段，還需要我們積極探索城市更新創(chuàng)新路徑，摸清城市更新需求，面對(duì)城市更新新的發(fā)展機(jī)遇，以房地產(chǎn)估價(jià)的專業(yè)服務(wù)，推動(dòng)城市更新的發(fā)展，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。謝謝大家！